פסק-דין בתיק בג"ץ 6638/13

השופטת ע' ארבל:

           עתירה זו מופנית נגד הודעה שפרסם המשיב ביום 8.9.13 (להלן: ההודעה), בדבר כוונתו ליתן צווי הרחבה בעניין הסכמים קיבוציים מס' 7011/2012 ומס' 7035/2013. לטענת העותר, ההודעה ניתנה מבלי שקוימה קודם לכן חובת ההתייעצות המוטלת על המשיב לפי סעיף 26 לחוק הסכמים קיבוציים, תשי"ז - 1957 (להלן: החוק), ומשכך יש לבטלה. כן התבקש צו ביניים שיאסור על המשיב לחתום על צו הרחבה כאמור בהודעתו, עד להכרעה בעתירה.

1.        כפי שעולה מן העתירה ומן התגובה לה, תנאי העבודה של העובדים בענף הניקיון בישראל מוסדרים בצו הרחבה שניתן בענף הניקיון והתחזוקה בשנת 1979, ואשר הרחיב את ההסכם הקיבוצי שנחתם בראשית אותה שנה בין העותר להסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל (להלן: ההסתדרות). כן חלים על העובדים בענפים אלה הוראות הסכמים קיבוציים כלל משקיים ודיני העבודה. בישראל פועלים שני ארגוני מעסיקים בענף הניקיון: העותר, שהינו חבר בלשכת התיאום של הארגונים הכלכליים (להלן: לשכת התיאום) וארגון חברות הניקיון בישראל (להלן: הארגון), שאינו חבר בה. בשנים האחרונות נחתמו שני הסכמים קיבוציים בענף הניקיון: הסכם מס' 7011/2012 נחתם בין לשכת התיאום להסתדרות ונוגע באופן כללי לעובדי קבלני שירותים, לרבות עובדי ניקיון. הסכם קיבוצי מס' 7035/2013 נחתם בין הארגון לבין ההסתדרות. תחולת שני ההסכמים הקיבוציים מותנית בהוצאת צו הרחבה על ידי שר הכלכלה.

           כעולה מתגובת המשיב, ביום 6.8.13 פורסם ברשומות חוק העסקת עובדים על ידי קבלני שירות בתחומי השמירה והניקיון בגופים ציבוריים, תשע"ג - 2013, אשר הסדיר את תנאי עבודתם של עובדי קבלני שירות בתחומי השמירה והניקיון, אשר מועסקים בגופים ציבוריים. תנאי העבודה של עובדי קבלני שירות בתחום הניקיון אשר מועסקים בגופים פרטיים נותרו ללא שינוי, דהיינו כפי שהוסדר בצו ההרחבה משנת 1979. על רקע זה נערך ביום 3.9.13 דיון אצל המשיב בהשתתפות יושב ראש ההסתדרות ונשיא לשכת התיאום, בסופו סוכם כי המשיב יפעל להוציא צו הרחבה בענף הניקיון. בעקבות הסיכום האמור פורסמה הודעת המשיב, שמטרתה, כך המשיב, "להביא לגיבוש הסכמות בין ארגוני המעסיקים המתחרים לגבי פרטי ההסכמים, ובמקרה שלא יגובשו הסכמות - להורות על הרחבת אחד משני ההסכמים".  

           בעקבות פרסום ההודעה פנה העותר אל המשיב ביום 16.9.13, בטענה כי ההודעה ניתנה בחוסר סמכות, היות שפורסמה מבלי שהתקיימה התייעצות עם העותר עובר לפרסום. פניה זו נענתה ביום 29.9.13 על-ידי הממונה הראשי על יחסי העבודה במשרד הכלכלה, במכתב בו ציין כי המשיב קיים עובר לפרסום מספר התייעצויות עם יו"ר לשכת התיאום, בה חבר העותר. עוד צוין במכתב זה:

"3) לאור התחרות בין הארגונים בענף ועל מנת ששר הכלכלה יקבל החלטה מושכלת בדבר ההרחבה או אי הרחבה של מי מההסכמים אבקשך לשלוח לי נתונים לגבי מס' החב' החברות בארגון הכל ארצי לרבות מס' העובדים שלהן - והכל מאומת בתצהיר.

4) בכל מקרה התנגדות ארגונך להוצאת צו הרחבה תישמע באופן הכי ראוי בלב פתוח ובנפש חפצה".

           העתירה שלפנינו הוגשה לאחר שמכתב זה התקבל אצל העותר.

2.        העותר גורס כי הוא הגוף היציג של המעסיקים בענף הניקיון והאחזקה ומונה על-פי הנטען כמאה חברות העוסקות בענף הניקיון והאחזקה במגזר הפרטי והציבורי. לדעתו, אין כל מחלוקת על כך שהוא ארגון ארצי יציג של מעבידים, בין היתר מעצם היותו הארגון החתום על ההסכם החל כיום בענף הניקיון והתחזוקה וחבר לשכת התיאום, החתומה על הסכמים קיבוציים רבים במשק. לעניין זה ציין כי חתימת לשכת התיאום תלויה בהסכמת האיגודים החברים בה ומחייבת אותם.

           לטענת העותר, עובר לפרסום ההודעה היה על המשיב להיוועץ בו, כמתחייב מסעיף 26 לחוק. על-פי הנטען, ארגון המעסיקים הנוסף הקיים בענף הניקיון, הלוא הוא הארגון, הוקם על-ידי חברות שפרשו מן העותר בשנת 2012 ומונה 15 - 20 חברות ניקיון בלבד. לשיטתו של העותר, בהיוועצות בלשכת התיאום לא די כדי למלא את חובת ההתייעצות לפי סעיף 26 לחוק, שכן שיקוליה של לשכת התיאום הם של כלל המעסיקים במשק, בעוד שיקולי העותר הם אלה של ענף הניקיון והתחזוקה. מכל מקום, נטען, סעיף 26 לחוק נוקט לשון רבים בקבעו חובת היוועצות "בארגונים ארציים יציגים של מעבידים", ומכאן שאין די בהיוועצות בגורם אחד.

3.        לכתחילה התבקשו תגובות הצדדים לבקשה לצו ביניים בלבד, שכן לפי החלטה ראשונית מיום 6.10.13 הועברה העתירה לדיון בפני הרכב. ברם, בפרק הזמן שעד להגשת תגובת המשיב הוגשו שתי בקשות להצטרף לעתירה, במסגרתן, כמו-גם בתגובה שהגיש המשיב, הועלו טיעונים לגופם של דברים שחייבו בחינה רחבה יותר של העתירה ולא אפשרו לדון אך בבקשה לצו ביניים.

4.        המשיב הבהיר בפתח תגובתו מיום 15.11.13 כי לשיטתו, עתירה זו, שעניינה באופן הפעלת סמכותו של השר להוציא צו הרחבה - להבדיל מתוכנו של הסכם קיבוצי - צריכה להיות מוגשת לבית משפט זה, ועל-כן אין הוא סבור כי קיים לעותר סעד חלופי במקרה זה.

           המשיב סבור כי יש לדחות העתירה על הסף ממספר עילות: הראשונה, היעדר עילה - עמדת המשיב היא כי השר אינו מחויב לקיים התייעצות עם כל ארגון מעבידים בטרם פרסום הודעה על כוונתו להוציא צו הרחבה ועל כן ממילא לא היה מחויב להיוועץ בעותר. המשיב גורס כי לעמדת העותר בנקודה זו אין כל עיגון בלשון החוק. הוא מציין כי המשיב נועץ ביו"ר לשכת התיאום, המהווה ארגון גג של ארגוני מעסיקים רבים במשק, לרבות העותר, ובכך קיים לשיטתו את חובתו. הודגש כי ההתייעצות בה ממוקדת העתירה היא פעולה מקדמית הפותחת את הליך הוצאת צו ההרחבה, כאשר במסגרת הליך הוצאתו של צו ההרחבה ניתן לערור על מתן הצו בפני השר, בטרם פרסומו. השניה, היותה של העתירה מוקדמת וחוסר ניקיון כפיים של העותר - נטען כי העותר לא המציא למשיב את הנתונים שהתבקש במכתב מטעמו מיום 29.9.13, ותחת זאת הגיש העתירה. מאותה סיבה נטען כי העותר לוקה בחוסר ניקיון כפיים, שכן הוא אינו יכול לטעון כי הוא ארגון המעבידים היציג בענף הניקיון ובה בעת לסרב להמציא נתונים הנדרשים לצורך הוכחת טענה זו. השלישית, אי-מיצוי הליכים - שיסודו בכך שהעותר נמנע מלערור בפני השר על מתן צו ההרחבה ולשטוח במסגרתו את כלל טענותיו.

           המשיב הוסיף וטען בתגובתו כי העותר, שכאמור הינו צד להסכם קיבוצי שהורחב בענף הניקיון בשנת 1979, לא פעל מאז באופן משמעותי לתיקון ההסכם הקיבוצי וכך הפכו חלק מן הזכויות בו אנכרוניסטיות ובמקביל חלה פגיעה בזכויות העובדים בענף. המשיב מסביר כי צו ההרחבה מיועד להוות חלק משורת צעדים שנקטו הממשלה והכנסת לשיפור תנאי העבודה של העובדים בענף הניקיון.

           נוכח עילות הסף הנטענות התנגד המשיב גם להוצאת צו הביניים, אך התחייב שלא לחתום על צו ההרחבה עד להכרעה בבקשה לצו ביניים.

5.        כאמור, ביני לביני הוגשו שתי בקשות להצטרף כמשיבים לעתירה, במסגרתן נטען כי דין העתירה להידחות על הסף, ועמה הבקשה לצו ביניים.

           הבקשה הראשונה הינה בקשת הארגון, הטוען כי הוא, ולא העותר, הוא ארגון המעסיקים היציג בענף הניקיון, וזאת על בסיס נתונים שפורטו בבקשה. הארגון מטעים כי העותר נמנע מלהציג כל תימוכין לטענתו באשר למספר החברות המאוגדות תחתיו. הארגון סבור כי יש לדחות את העתירה על הסף מאחר שההודעה על כוונת השר להרחיב את ההסכם הקיבוצי בענף הניקיון ניתנה לאחר התייעצות עם הגורמים הרלוונטיים - ההסתדרות ולשכת התיאום, בה חבר גם העותר. כן נטען כי העותר לא מיצה הליכים מול הרשות המינהלית המוסמכת - הוסבר כי פרסום ההודעה הוא צעד ראשוני, ללא נפקויות אופרטיביות, הפותח הליך היוועצות והתדיינות, הכולל גם אפשרות לערור, שייערך בטרם תתקבל ההחלטה על הרחבת אחד ההסכמים הקיבוציים בענף זה. כל עוד לא התקיים הליך ההיוועצות האמור, הרי שהעותר טרם מיצה הליכים. עוד נטען כי מדובר בעתירה מוקדמת נגד החלטה שטרם התקבלה. טעם נוסף שהועלה הוא חוסר ניקיון הכפיים של העותר, אשר לטענת הארגון הציג בעתירה נתונים שאינם מתיישבים עם המציאות לאשורה. כן נטען כי יש לדחות את העתירה מאחר שהעותר נמנע מלצרף משיבים רלוונטיים וחיוניים לעתירה, ובפרט הגורמים שהם צד להסכמים הקיבוציים שבמוקד העתירה - ההסתדרות הכללית והארגון.

           הבקשה השנייה להצטרף להליך הוגשה על-ידי ההסתדרות, המציינת כי היא ארגון העובדים הגדול בישראל, חתומה על ההסכם הקיבוצי בענף הניקיון והגישה את הבקשה להרחבתו - ומכאן שהיא צד נחוץ ורלוונטי בהליך זה, על-מנת להשמיע את קולו של ציבור העובדים. ההסתדרות סבורה כי יש לדחות את העתירה על הסף מהטעמים הבאים: העתירה מוקדמת והוגשה בטרם מוצו ההליכים - לדבריה ההליך המינהלי מצוי בעיצומו וטענות שיש לעותר ביחס לפגמים שנפלו עד כה, יכול הוא להעלות במסגרת ההליך בפני המשיב. ההסתדרות טוענת כי הארגון הוא ארגון המעסיקים הגדול בענף הניקיון ועל-כן ההסכם הקיבוצי בענף נערך עמו. ההסתדרות מטעימה כי טובת העובדים בענף הניקיון מחייבת את המשך ההליך המינהלי והרחבת ההסכמים הקיבוציים.

6.        העותר הגיש ביום 11.11.12 את תגובתו לבקשות ההצטרפות לעתירה, ומסר כי הוא מותיר את ההכרעה לשיקול דעתו של בית המשפט. העותר הדגיש כי העתירה אינה מופנית נגד ההסכמים הקיבוציים נשוא ההודעה או נגד צו ההרחבה עצמו, אלא היא תוקפת אך ורק את מתן ההודעה. לדידו, המבקשים להצטרף אינם יכולים להיפגע באופן ממשי אם תתקבל העתירה והוא מטיל ספק בתרומתם לבירור העתירה. העותר הוסיף כי השאלה מי הוא ארגון המעבידים הגדול יותר אינה רלוונטית לעתירה זו, משום שסעיף 26 לחוק הסכמים קיבוציים מדבר בלשון רבים ביחס לחובת ההיוועצות עם ארגונים ארציים יציגים של מעבידים. יחד עם זאת העותר חולק על הנתונים שהציג הארגון בהקשר זה ומבהיר כי הוא עומד מאחורי הנתונים שהציג בעתירה ובבקשתו לצו ביניים. לצד זאת סבור העותר כי מאחר שתגובות המבקשים להצטרף להליך הוגשו מבלי  שהתקבלה לכך רשות, יש להוציאן מתיק בית המשפט, כך שתתקבלנה רק אם יוחלט על קבלת הבקשות להצטרף להליך, ולחילופין יש למחוק הסעיפים המתייחסים לגוף העניין.